场景：竣工两年了，审计还在“走流程”
老郑的公司承建了某地一个政府投资的综合管廊工程，合同额 8600 万。付款条款是政府项目的标准写法：
“工程竣工结算价款以国家审计机关的审计结果为准。”
工程 2023 年 10 月竣工验收并交付使用，老郑 2023 年 11 月就提交了全套竣工结算文件，送审价 8600 万。此后两年半，审计机关换了两任对接人，一会儿说“资料补了再排队”，一会儿说“等年度审计计划”，结算文件交上去石沉大海。工程款还欠着 4100 万，公司现金流快撑不住了，监理和业主都劝他：“审计没出来，谁也不敢给你签字。”
问题来了：白纸黑字写了“以审计为准”，是不是就只能干等？
先给结论——
三句话结论
- 没明确约定审计定价的，审计结论管不着结算。审计是国家对建设单位的行政监督，不是民事结算程序；合同里没写清楚“按审计结果确定工程价款”，发包人无权单方拿审计结论压价（《建工解释二》第 13 条第 3 款）。
- 即使约定了，也不是无限期等。审计非因承包人原因超过合理期限没出结果（没有约定的，从提交结算文件之日起最长一年），或者审计结果与合同约定明显不符，承包人可以直接申请工程造价司法鉴定，法院应当准许（第 13 条第 1、2 款）。
- 送审动作本身就是计时器。一年期限从承包人提交竣工结算文件之日起算，所以“什么时候交的、交给了谁、有没有签收”这三件事的证据，比催告函更重要。
下面拆开讲六个坑。
坑一：以为“没约定审计，发包人也能按审计算”
很多承包人不知道，这一条自己其实站在高处。
审计机关的审计、财政评审机构的评审，本质是国家对财政资金使用的行政监督，约束的是发包人和审计机关之间的关系，本身并不当然对承包人产生拘束力。最高法早在〔2001〕民一他字第 2 号电话答复中就明确：审计是国家对建设单位的行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同约定。
《建工解释二》（法释〔2026〕12 号，2026 年 6 月 30 日施行）第 13 条第 3 款把这条边界钉死了：
发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。
要注意的是“明确约定”的认定口径——实践中大量争议出在这里：
- 只写了“接受审计”“报审计部门审核后付款”“经有关部门审计”这类概括性表述的，通常只被认定为付款流程或内部管理程序，不能当然推出双方同意以审计结果直接定价；
- 没写清楚是国家审计机关还是社会造价咨询机构、没写明结论是否作为最终结算依据的，因约定存在歧义，也不宜直接认定审计结论对结算有最终拘束力；
- 招投标文件与施工合同就此约定不一致的，还要按《建工解释一》第 22 条，以招标文件、投标文件、中标通知书为准来审查。
一句话：审计要介入结算，前提是合同里明确、具体、不含糊地约定了；写得越模糊，对承包人越有利。
坑二：以为“约定了就只能干等”——两条司法鉴定突破路径
就算合同白纸黑字约定了审计定价，《建工解释二》第 13 条第 1 款也给了承包人两把刀，砍中任何一把，就可以申请司法鉴定确定工程价款：
路径一：审计非因承包人原因未在合理期限内出具。送审、协调、推进审计的主导权都在发包人手里，承包人交了结算文件、尽了配合义务之后，审计长期拖着不出的，不能再让承包人承担拖延的风险。
路径二：审计结果与施工合同约定明显不符。审计改变合同约定的计价方式、否定合同约定的调价机制、无正当理由排除双方已经确认的签证变更文件——凡是偏离“施工合同约定”这个基准的，都算。
最高法 2026 年发布的建设工程施工合同纠纷典型案例里正好有一件：某乡政府把桥梁工程发包给建筑公司，合同约定“结算价款以国家审计机关的审计结果为准”。竣工后增量工程长期未获审批，审计结果也无正当理由长期未作出，乡政府就以“未审计”为由拒付。法院认为继续机械等待明显不利于维护中小企业合法权益，准许司法鉴定，最终按鉴定意见判决支付工程款和逾期利息。
更早的 (2020)最高法民终630 号案更狠：合同约定按审计结果结算，承包人 2014 年送审，审计局三年多没出结论，承包人起诉后申请鉴定；诉讼期间审计局补出了报告，但按 BT 项目处理、人工工资按最低标准计取。最高法认为：审计长期未出，符合鉴定条件的可通过鉴定确定价款；补出的审计报告计价依据与合同不符、又超过了规定期限，不应作为结算依据。
一句话：约定的审计不是免死金牌，“拖”和“偏”任何一条踩中，结算就回到司法鉴定的轨道。
坑三：一年期限的起算点没抓住，白白浪费“计时器”
第 13 条第 2 款规定：合理期限有约定按约定，没约定的由法院综合工程规模、造价金额、复杂程度确定，但最长不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。
三个实务要点：
- 起算点是“提交结算文件之日”，不是竣工日，也不是审计受理日。所以提交那天必须留死证据：结算文件签收单、EMS 邮寄回执（面单注明“竣工结算文件”）、邮件/政务平台发送记录，必要时公证送达。老郑 2023 年 11 月交的文件如果有签收记录，2024 年 11 月起他就有权申请司法鉴定——而不是干等到现在。
- “资料不全”挡不住起算。发包人收到文件后长期不反馈、反复要求补充与结算无关的资料，不能以资料不完整为由否定起算。但反过来，如果承包人提交的文件严重缺失、审计客观上无法启动，法院可能不以形式提交日为起算点——所以送审要一次交齐：结算书、合同、图纸、签证变更、验收资料，并让接收方当场签收或明确异议。
- 合同可以约定更长或更短期限。第 2 款尊重当事人约定，发包人若在合同里约定了明确的审计期限（哪怕是两年），按约定处理——这反过来提醒承包人：签约时主动约定一个短审计期限，比事后援引一年上限主动得多。
坑四：放着“视为认可”这件核武器不用
比司法鉴定更彻底的一条路，是让发包人的报审价直接变成结算价。
《建工解释一》（法释〔2020〕25 号）第 21 条：
当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。
实务中已经出现这样的判例：补充协议约定 45 天内完成审核、逾期视为认可报审价，发包人超期后才要求对工程量核对，法院直接认定视为认可 290 余万报审价，连司法鉴定申请都不予准许。
适用这条有三个硬前提，缺一不可：
- 必须有专门约定，不能仅凭示范文本的通用条款推定——最高法在给重庆高院的复函中明确：通用条款不能简单推出“逾期不答复视为认可”的一致意思表示；
- 承包人要证明已交付结算文件，签收有争议时承包人负举证责任；
- 答复期限必须明确。住建部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第 18 条的口径是“合同对答复期限没有明确约定的，可认为约定期限均为 28 日”——虽然该办法是部门规章、法院适用第 21 条仍以合同约定为前提，但 28 日口径在谈判和投诉中是很好的筹码。
检查一下你的合同：如果专用条款里恰好有“逾期不答复视为认可结算文件”，这条路的威力大于一切鉴定。
坑五：不会用 2025 年新规向发包人施压
对政府和国企项目，“以审拖款”不只是民事问题，更是行政违规问题。手里多几件新规，谈判桌上就多几分筹码：
| 规范 | 核心内容 | 用法 |
|---|---|---|
| 《保障中小企业款项支付条例》（2025 修订）第 12 条 | 机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据（法律、行政法规另有规定除外） | 对政府/国企发包人发函、向审计部门和中小企业主管部门投诉的直接依据 |
| 民营经济促进法第 67 条 | 同样限制强制以审计结果作为结算依据 | 法律层级的依据，函件中引用规格最高 |
| 国办发〔2017〕19 号《关于促进建筑业持续健康发展的意见》 | 建设单位不得以未完成审计作为延期结算、拖欠工程款的理由 | 指出对方“以审拖款”违反国务院文件 |
| 《建工解释二》第 13 条 | 一年上限 + 明显不符即可司法鉴定 | 起诉时的核心请求权基础 |
如果发包人是机关、事业单位或国有大型企业，而你的公司属于中小企业（建筑业划型见第 21 篇：营收与资产双 8 亿线以下），先发一份律师函把这些规定摆出来，很多项目在诉讼前就能逼出结算——打不了赢不赢，先让对方知道拖着违规。
坑六：送审之后的动作，可能让全部努力前功尽弃
破解审计条款是一个持续数年的过程，中途一个不当动作就可能被对方反咬：
- 送审后书面确认核减金额、在审计核对单上签字盖章——可能被认定为对审计程序的追认，削弱“明显不符”的主张；
- 反复补交与结算无关的资料、同意“重新送审”——对方可能主张起算点重新计算；
- 轻易签“先按审计暂定价付款、余款待审计后多退少补”的补充协议——等于重新给自己戴上审计紧箍咒；
- 拿到明显不公的审计结论后不提书面异议就接受部分付款——沉默可能被解读为认可。
正确姿势：每一次与审计、发包人的往来都书面留痕；对核减有异议的当场书面声明“不作为结算依据”；确需部分付款解渴的，注明“不影响我方对最终结算价款的主张”。
结算核对清单：签约前 8 问
- 合同是否必须接受“以审计为准”？不写，就别替对方写。
- 若必须写，是否同时约定明确的审计期限（建议不超过 90-180 日）？
- 是否写明逾期未出审计结果时，双方共同委托造价咨询或按司法鉴定确定？
- 是否写明审计范围以施工合同约定的计价方式、签证变更为准？
- “逾期不答复视为认可结算文件”是否已写入专用条款并明确天数？
- 结算文件清单（结算书+合同+图纸+签证+验收资料）是否列明为一次性提交？
- 是否约定发包人认为资料不全的，须在收到后 7 日内一次性书面提出，逾期视为完整？
- 付款条款是否避免了"先按审计暂定价付款"这类二次绑定？
一句话提醒：上面 8 问，是签约时最容易埋雷、也最值得逐条核对的地方。但真遇上"以审拖款"拖了两三年、对方拿审计当挡箭牌的情况，具体走司法鉴定还是投诉施压、哪条路对你的案子划算，判断起来很吃经验——别硬照着流程自己试。带着合同、送审文件和往来函件来找我，我帮你把当前到了哪一步、该出哪张牌理清楚再动。
本文依据《民法典》《建工解释一》（法释〔2020〕25 号）《建工解释二》（法释〔2026〕12 号，2026 年 6 月 30 日施行）《保障中小企业款项支付条例》（2025 年修订）及最高人民法院 2026 年建设工程施工合同纠纷典型案例撰写，仅作交流参考，不构成正式法律意见。
王永令律师 北京大成（上海）律师事务所 · 合伙人 专注建设工程与破产实务 | 微信公众号「建设工程实务研究院」